Diskriminasi Masyarakat Adat

Oleh: Sukirno

Hingga akhir tahun 2013, kehidupan masyarakat adat tidak kunjung lepas dari diskriminasi.

Salah satunya menimpa suku Anak Dalam Bathin IX pada empat desa di Kecamatan Bajubang, Batanghari, Jambi, yang kehilangan 600 rumah dan pondokan karena digusur aparat polisi dan keamanan perusahaan lantaran masuk dalam area HGU PT AMS. Kendati sudah menginap seminggu di kompleks Kantor Gubernur Jambi  untuk mengadukan nasib mereka, ternyata tak mendapat respons positif dari pemerintah dan DPRD setempat. Bahkan, Pemerintah Provinsi Jambi berniat memulangkan mereka dan meminta Pemerintah Kabupaten Batanghari agar bertanggung jawab mengurusnya (Kompas, 24/12/2013).

Peristiwa yang menimpa suku Anak Dalam ini bukan kejadian satu-satunya di Indonesia. Menurut catatan Koordinator Serikat Petani Kelapa Sawit Mansuetus Darto, sepanjang tahun 2013 telah terjadi konflik sosial melibatkan 150 masyarakat adat dengan perkebunan kelapa sawit di Sumatera. Konflik serupa terjadi di Kalimantan, melibatkan 96 komunitas lokal di Kalimantan Timur, 94 komunitas di Kalimantan Barat, dan 56 komunitas di Kalimantan Tengah (Kompas, 23/12/2013).

Sebagaimana diketahui, Menteri Pertanian Suswono dalam acara ”Indonesian Palm Oil Conference Ke-9” mengemukakan, dengan luas kebun lebih dari 9 juta hektar, Indonesia telah menjadi negara penghasil minyak kelapa sawit mentah terbesar di dunia dengan tingkat produksi 23 juta ton (2012). Suswono juga menyatakan, devisa ekspor khusus produk kelapa sawit sendiri mencapai 19,65 miliar dollar AS atau Rp 200 triliun. Data Sawit Watch menunjukkan, sampai Juni 2010 pemerintah telah memberikan 9,4 juta hektar kepada perkebunan sawit dan diperkirakan mencapai 26,7 juta hektar pada 2020 (Kompas, 14/1/2012).

Terhadap kasus yang menimpa suku Anak Dalam Bathin IX dan masyarakat adat lainnya yang diperlakukan sebagai warga negara kelas dua, semakin menegaskan bahwa pemerintah belum memberikan perlindungan kepada mereka sebagai bagian dari bangsa Indonesia. Selain itu, menegaskan pula bahwa dalam proses pengambilan keputusan, pemerintah belum memberikan ruang adanya partisipasi publik, dalam arti pemerintah merasa paling tahu dan paling benar apa yang akan dilakukan tanpa meminta pendapat masyarakat.

Bukan Sekadar Pengakuan

Setelah kemerdekaan, secara implisit pengakuan masyarakat hukum adat dan hak ulayatnya diakui dalam Penjelasan Pasal  18 UUD 1945. Kemudian, sesudah UUD 1945 diamendemen, kesatuan masyarakat hukum adat dan hak-hak tradisionalnya (termasuk hak ulayat) juga diakui dalam Pasal 18B Ayat 2. Pengakuan hak ulayat secara eksplisit ditegaskan dalam Pasal 3 UU No 5/1960.  Namun, pengakuan dalam Pasal 3 UU Pokok Agraria (UUPA) itu oleh sebagian kalangan disebut sebagai pengakuan setengah hati, semu, dan ambigu karena pengakuan disertai syarat, baik dalam eksistensi maupun pelaksanaannya. Pola pengakuan hak ulayat dalam UUPA ini kemudian ”diikuti” sejumlah peraturan perundang-undangan lainnya, misalnya UU Kehutanan, UU Perkebunan, bahkan oleh UUD 1945 hasil amendemen.

Selain pengakuan dengan syarat, sejak awal pembentuk UUPA sudah menjustifikasi bahwa hak ulayat akan segera lenyap sehingga tidak perlu diatur lebih lanjut. Akan tetapi, menghadapi kenyataan bahwa masih banyak konflik hak ulayat, maka dikeluarkanlah Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional No 5/1999.

Namun, hingga saat ini, dari 413 kabupaten di Indonesia, tidak sampai 5 persen kabupaten yang mengatur eksistensi hak ulayat, seperti Lebak, Kampar, Nunukan, Merangin, dan Malinau. Hal ini menunjukkan kepedulian pemerintah kabupaten untuk mengatur lebih lanjut eksistensi hak ulayat sangat rendah. Bahkan, ada kabupaten yang secara implisit menegasikan hak ulayat dan menyamakannya sebagai tanah negara sebagaimana terdapat dalam Perda Kabupaten Kutai Barat No 7/2012 tentang Izin Memakai Tanah Negara.

Pengakuan hak ulayat dengan syarat ini menunjukkan adanya hegemoni negara. Secara historis pembentukan UUPA dilahirkan dalam suasana yang kurang demokratis dan kekuasaan eksekutif yang sangat besar sehingga partisipasi publik tidak mendapatkan ruang yang semestinya. Alhasil, pengakuan hak ulayat dilakukan secara sepihak oleh pemerintah, tanpa mau mendengar kebutuhan masyarakat adat.

Sebagai komparasi, sebelum terbentuknya Agrarische Wet tahun 1870, Pemerintah Hindia Belanda mendahuluinya dengan mengadakan survei di 808 desa di Jawa pada 1868-1869, dengan laporan 1.464 halaman termasuk lampiran (Kano, 1984 : 34).

Secara khusus, penggusuran permukiman dan hak ulayat suku Anak Dalam Bathin IX akibat keputusan pemberian izin lokasi dan hak guna usaha (HGU) oleh pemerintah  menunjukkan pula ada kemunduran dari apa yang dilakukan Pemerintah Hindia Belanda. Misalnya, wilayah Dusun Depati Djentik dari suku Anak Dalam Batin IX telah diakui oleh Belanda dengan surat keputusan dari De Controleur van Moeara Tembesi tanggal 20 November 1940 (M Rizki Maulana, 2013). Pemerintah Belanda melalui Keputusan Presiden Riau No 82, 20 Maret 1919, juga mengakui hutan ulayat berupa 26 rimba larangan dan padang gembala ternak dari suku Talang Mamak.

Jauh sebelum itu, Pemerintah Hindia Belanda dengan Pasal 62 Paragraf 3 Regeringsreglement 1854 mengakui adanya tanah yang dibudidayakan, termasuk ladang penggembalaan, dalam lingkup milik bersama komunitas adat. Bahkan, dalam Pasal 6 kontrak sewa tanah antara Sultan Siak (Riau) dan pengusaha Belanda disebutkan: bila di dalam batas-batas tanah yang diserahkan terdapat kampung atau tanah yang masih digunakan penduduk, pihak penyewa tanah tak boleh menguasai tanah-tanah itu (Mahadi, 1978).

Di samping itu, kurangnya perhatian dari negara tampak dari UU mengenai pengakuan dan perlindungan hak-hak masyarakat adat yang diamanatkan oleh Pasal 18B Ayat 2 UUD 1945 sejak 2000, masih menjadi daftar tunggu dalam Prolegnas sejak masa bakti DPR 2004-2009 hingga sekarang. Dalam Pasal 18B Ayat 2 UUD 1945 juga masih menekankan pada pengakuan dan penghormatan, dan tidak diteruskan dengan kata perlindungan, sebagai kata yang lazim dikaitkan dengan tanggung jawab negara dalam melindungi hak asasi warganya.

Dengan demikian, pemerintah belum sepenuhnya mengakui hak ulayat sebagai bagian dari HAM sebagaimana telah ditentukan dalam UU HAM. Berbeda dengan ketentuan dari Konstitusi Filipina yang mengatur tanah leluhur (ancestral domein) dalam empat ketentuan. Di antaranya dalam Bagian 5 Pasal XII yang menentukan bahwa negara tunduk pada ketentuan-ketentuan konstitusi dan kebijakan-kebijakan serta program-program pembangunan nasional, serta akan melindungi hak-hak masyarakat adat atas tanah leluhur mereka. Hal ini untuk memastikan kesejahteraan ekonomi, sosial, dan budaya mereka.

Di samping itu, pengakuan dengan syarat juga menimbulkan ketidakadilan sosial bagi masyarakat adat. Dalam tata cara pembuatan peraturan perundang-undangan yang baik, ketentuan peraturan tidak boleh terlalu rinci atau ketat karena hal itu akan menyingkirkan substansi keadilan dari peraturan yang bersangkutan. Demikian pula, sesuai dengan Pancasila, khususnya keadilan sosial sebagai kaidah penuntun dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, seharusnya masyarakat adat sebagai golongan lemah memperoleh proteksi dengan memberi affirmative action agar tidak tergilas golongan yang kuat.

FPIC

Maraknya konflik antara masyarakat adat dan pengusaha perkebunan atau pertambangan, selain disebabkan ketiadaan peta tunggal yang dapat dipakai untuk menentukan batas oleh semua pihak, juga disebabkan tidak dilakukannya prosedur free, prior and informed consent (FPIC) oleh pemerintah dalam menerbitkan izin lokasi. FPIC adalah suatu prinsip persetujuan tanpa paksaan atas dasar informasi awal atas tindakan yang memengaruhi tanah, wilayah, dan sumber daya alam masyarakat adat.

Secara implisit dan eksplisit, FPIC diatur dalam sejumlah peraturan perundang-undangan. Antara lain dalam Pasal 68 Ayat 2b UU No 41/999 tentang Kehutanan, yang menegaskan bahwa  masyarakat ”dapat” mengetahui rencana peruntukan hutan, pemanfaatan hasil hutan, dan informasi hutan. Kemungkinan besar karena kata ”dapat’ ini bukan suatu keharusan, maka FPIC sering diabaikan pemerintah.

Sebagai perbandingan, di Filipina, FPIC antara lain diatur dalam Konstitusi 1987 dan Indigenous Peoples Rights Act (IPRA) 1997. Dalam Bagian 17 Pasal XIV, Konstitusi Filipina menyebutkan, negara harus mengakui, menghormati, dan melindungi hak-hak masyarakat budaya asli untuk melestarikan dan mengembangkan budaya, tradisi, dan institusi mereka. Negara harus mempertimbangkan hak-hak adat dalam perumusan rencana dan kebijakan nasional. Bahkan, dalam Bagian 3g IPRA, FPIC didefinisikan sebagai konsensus dari semua anggota masyarakat adat yang ditetapkan sesuai hukum  dan praktik adat mereka masing-masing, bebas dari segala manipulasi dari luar, campur tangan  paksa, dan dicapai setelah maksud dan jangkauan kegiatan sepenuhnya diinformasikan dalam bahasa dan proses yang dapat dimengerti masyarakat.

Dengan demikian, untuk meminimalisasi konflik mengenai hak ulayat, selain harus membenahi peraturan perundang-undangan agar dapat memberikan perlindungan dan keadilan sosial bagi masyarakat adat, juga secara konsisten mengimplementasikan  HAM yang sudah ditentukan dalam UUD 1945 dan UU HAM. Di samping itu, pemerintah daerah dituntut konsistensinya atas pelaksanaan otonomi daerah yang pada mulanya diniatkan agar masyarakat di daerah dapat terlayani dan terlindungi dengan baik, serta membuka ruang partisipasi publik dalam setiap pengambilan keputusan yang berdampak pada masyarakat.

Sukirno, Dosen Hukum Adat dan Antropologi Hukum, FH Undip.

Sumber: KOMPAS, Kamis, 16 Januari 2014.